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浅谈山林权属纠纷的成因及调处对策
发表人:市林业工作站    发表时间:2010-03-19  阅读次数:22528次
  

浅谈山林权属纠纷的成因及调处对策

(秦筱山)
 



   山林权属纠纷是指森林、林木和林地的所有者或使用者,就如何占用、使用、收益、处分森林、林木或林地等问题所发生的争执和争议。当前随着林业建设、林地开发利用速度加快,广大群众的维权意识提高,各类林权矛盾纠纷随之凸显成为阻碍林业发展,影响社会和谐稳定的一大隐患。因此了解和掌握矛盾纷争现状、正确分析纠纷产生的成因,精心探索研究调处化解方法,对推进我市经济发展和社会稳定具有十分重要的现实意义。

一、山林权属纠纷产生的原因及社会危害

  山林纠纷历史以来就存在,它是林业工作中一个突出问题,也是长期困扰林业部门又一时难以彻底解决的基层社会矛盾,导致山林纠纷产生的主要根源:一是历史原因造成的林权纠纷。从新中国成立到今天我省共有四次对山林所有权、使用权的确权发证:1952年土改时颁发的土地证是第一次很全面的确权工作,由于当时正值解放初期,群众的文化水平普遍偏低,虽然对分田分地的热情很高,但对政府所颁发土地证中的山地四址面积无法认真核对,加上当时人少山多,群众对党和政府的信任,山林权属纠纷很少;1960年“四固定”是在土改证基础上的再次确认;到1982年的“林业三定”时期,土地经过了“大跃进”合作社、生产队的过程,所有土地、山林均划归集体统一经营,造成了所有权的严重混乱;“林业三定”时的确权发证大部分山林都是以集体使用权的名义发的证,由于工作量大,涉及面广,“林业三定”的发证工作主要是由当时的村组干部填写,大部分地方未深入实地进行踏界,参加工作人员素质参差不齐,科技含量低,政策透明度低,大部分群众对“三定”政策不了解,导致一山多证、有山无证,面积与“四址”界定不符,界线模糊不清,甚至张冠李戴、重叠交叉等等,五花八门的山林权证问题的存在,本次“林改”是继土地改革家庭联产承包制之后的第三次土地革命,政策宣传到位,广大群众的素质不断提高,积极响应,生怕少分了一分林地,一株林木,于是县与县、乡与乡、村与村、户与户、国有与集体、集体与个人的纠纷大量显现出来,给林改工作带来了极大的麻烦。为此各地纷纷成立了山林纠纷调处机构,通过深入细致的现场踏界调查和比对历史资料,在广大群众和地方政府的支持配合下,解决了大批林权纠纷。据统计全市在“林改”期间调处化解山林纠纷14000多起。从而保证了我市“林改”的确权发证工作顺利进行,但仍有部分纠纷未得到调解。二是人为原因造成林权纠纷。有林权证“四址”范围表达含糊不清或不准确引发的纠纷,如2009年市局成功调处的一起九江县沙河街镇与庐山垦殖场的纠纷,就是由于双方发证单位发的证对同一地段的表达不同“四址”不清造成的。该纠纷从“林改”初期2004年—2009年连续六年上访,十多次的调解不成,最后通过认真细致的思想工作,双方互让才成功调处。有长期生产经营活动使界标自然毁损,山界难以确定造成越界经营而产生的争执,如湖口流芳与都昌春桥的一起山林纠纷就是因都昌方越界经营引发的。有以蓄意侵占对方山林故意毁坏标界造成难以确定界线而发生纠纷;有伪造证据故意侵占他人山林或拒不执行政府决定法院判决产生的纠纷;有地方势力以大压小引发的纠纷;有群众法制观淡薄、不经政府主管部门认可,随意转让林权,若干年后当事人变更导致的争议纠纷。三是经济建设中未依法办事造成的林权纠纷,在城市改造、房屋拆建、土地流转、退耕还林和城镇、交通、水利等项目建设中大量使用林地而末依法遵重林权所有人权利、损害所有人利益而导致的林地权属纠纷频频发生。如修水县某水电站建设淹没某集体村场几百亩林地,建设者末与林权单位达成任何协议,无视林地征占用法规造成的一起较大的林权纠纷。   

   山林纠纷多以家族与家族、村与村的形式出现,涉及人员多、社会危害大,如不及时化解极易发生群体性械斗,造成较大的社会影响和经济损失,甚至会威胁到群众生命财产安全,破坏了安定团结和谐相处的社会局面。另外,山林纠纷的发生,常常会伴随着争议林地、林木的乱砍滥伐行为,破坏了国家森林资源,使正常的林业产业和经营管理秩序难以维护,损伤了群众的造林护林积极性,许多有争议的山场往往是荒芜一片。山林纠纷发生后,由于利益驱动,法律意识淡漠等问题,一些当事人不通过正常渠道反映问题,而频繁向多个部门申诉,串联群众越级上访,干扰妨碍了国家机关正常工作,若不及时妥善处理,不仅会有损当地政府的声誉和形象,而且会造成不良的政治和社会影响。

二、山林纠纷调处的方法与对策。

   调处山林权属争议要以“邓小平理论”和“三个代表”重要思想为指导,坚持逐级负责、分级调处、主动协商、着重调解的原则。遇到纠纷争议不回避、不推诿、力求把矛盾纠纷解决在萌芽状态,解决在当地基层。

   1、建立调处体系和机制。山林权属纠纷涉及面广,纷繁复杂,建立调处网络,健全调处机制是化解纠纷的基础。市、县、乡要成立相应的调处机构,负责辖区内的山林纠纷调处工作。村民委员会是最基层的组织机构,要充分发挥情况了解、人员熟悉的优势,小纠纷积极组织调处,把矛盾纠纷解决在基层,大纠纷积极协助县、乡调解部门,做好群众稳定工作,提供真实证据。山林纠纷调处按照村内纠纷村组织调解,村与村之间的纠纷乡(镇)负责调解,乡与乡之间的纠纷县(市)负责调解,县与县之间的纠纷设区市负责调解的原则,形成市、县、乡、村四级调解体系,做到哪里有纠纷,哪里就有人调处。要建立组织领导机制,调解队伍要在党委政府统一领导下开展工作,使政令畅通,步调一致;要建立排查机制,摸底排查全面了解本地纠纷数量和纠纷性质,分轻重缓急,逐个化解;要建立联动机制,重大纠纷要做到“上下联动”;要建立请示报告制度,做到每起纠纷调解过程,调处结果及时向上级和当地政府报告,保证公平正确,要建立监督考核机制,对纠纷调处过程,质量进行评估,发现新问题及时修正,对调解人员进行绩效考评,奖勤罚懒,提高调解工作效率。

   2、把握调处的基本原则。山林纠纷调处一定要把握以下几个原则,一是必须坚持党委、政府的统一领导,依靠群众的原则,山林纠纷矛盾主要是人民群众之间的利益分配造成的,是老百姓自己的事,是人民内部矛盾,因此调处化解纠纷要依靠党委政府的领导,依靠老百姓的自觉主动支持。二是必须坚持保护资源,发展林业的原则;调处山林纠纷要紧紧围绕是否有利于资源保护,有于于林业发展,有利于人民群众的以林致富。三是必须坚持安定团结,维护群众合法利益的原则;纠纷是不和谐的表现,但纠纷当事人是人民群众,调处过程不得敌视对立,不得引发新的纷争,要说服批驳无理要求,大胆支持合法主张,达到和谐共处,安定团结的目的。四是必须坚持以人为本,自愿平等的原则;要尊重人权,换位思考,要明晰法理、情理,在双方自愿的基础上达成协议,息事宁人,不得诬蔑人格,强迫威逼。五是必须坚持尊重事实,依法调解的原则。要重调查、重事实,依法定性、依法调处,不得伪造事实,徇私枉法,践踏法律。六是必须坚持分级负责调处原则。七是必须坚持多方并举,尽可能使用非诉讼调处的原则。诉讼具有成本大,程序繁琐,伤感性之弊端,同时还存在执行难的问题。八是必须坚持先易后难全面调解的原则。

   3、规范调处的程序。山林纠纷调处首先是深入调查研究,全面掌握纠纷发生的原因,分析双方的证据,准确界定纠纷的性质,对纠纷争议事实清楚,矛盾不复杂的小纠纷可组织双方当事人现场调处,当场划清界线。对双方争议分歧较大的纠纷调处应分别听取双方的意见和希望达到的目标找出矛盾焦点,以事实为依据耐心做双方的工作,使双方意见逐步达成一致。对争议很大,情况复杂,甚至可能引发械斗的山林纠纷,应先阻止双方争斗,避免纠纷矛盾激化升级,待双方情绪稳定后,再慢慢进行调处。对所有成功调解的纠纷均应制作协议书,明确山林的“四至”由当事人双方实地设置固定界线并附“四至”地形图协议书一式四份,分别由当事人双方及其所在地的乡(镇)人民政府,或林业行政主管部门保存。对多次调处无效,双方不愿调处的纠纷,应在全面细致的调查基础上及时向政府报告,由政府依法作出行政处理决定。

   4、讲究调处的方法。山林权属纠纷调处要按“教之以行、动之以情、晓之以理、喻之以法”的总体思路开展工作,调处人员要向双方当事人宣传国家政策法律,告诉双方不要因小失大,不要因纠纷闹出矛盾,争斗触犯法律,得不偿失。要带着对人民群众的深厚感情,真心真意为双方当事人平息矛盾的思想去做工作,做到以心换心,平等勾通,取得当事人双方的充分信任。让山林纠纷当事人双方心平气和坐下来讲实事、讲证据、讲理由。要认真听双方的陈述前提下,针对双方的理由,依据有关法律逐项逐条给以肯定或否定,让双方明白,什么是对、什么是错。在争得自己利益的同时替对方考虑,自愿下签订调处协议,化解矛盾纠纷。

   5、熟悉调处的法律政策。山林纠纷调处工作必须在法律许可的范围内进行,调处人员要认真学习相关的法律法规和党的方针政策,熟练掌握《森林法》、《物权法》、《土地法》、《民法通则》,深刻理解《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《江西省深化林业产权制度改革决定》等有关政策,在调处纠纷过程中,做到法理与情理相结合,历史与现实相结合,调处结果与群众意愿基本一致。

   6、注重调处的实际效果。山林纠纷调处的目标就是要使纠纷矛盾得到平息,争议问题得到化解,从而达到林区稳定和谐,因此调处纠纷一定要注重效果,一要注重调处的质量。调处工作一定要重证据、重事实、重调查研究,要依法办事、依理办事,力求公平,完成调处的纠纷要经得起时间考验,避免扯皮反弹,真正对人民群众负责。二要注重社会效果。调处纠纷要达到三个有利于标准,有利于人民群众生命财产安全,有利于林业发展,有利于安定团结和谐相处的社会局面,三是注重群众感受。山林纠纷调处要让纠纷双方和周边群众感受到政府对群众的关怀,感受到调处工作是政府为民办实事,做好事。四要注重提高群众素质,在工作中全面宣传法律知识和党的政策,让广大群众从中学法,依法维权,依法办事。五是注重锻炼调解队伍。通过山林纠纷调处化解的具体实践,不断提高调处人员的素质和办事效率。

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